(tłumaczenie na język francuski artykułu opublikowanego 19 marca 2017 r. przez Laboratorium Więź)
Po przejęciu prokuratury i Trybunału Konstytucyjnego partia Prawo i Sprawiedliwość (PiS), mająca większość w polskim parlamencie, bierze się za Krajową Radę Sądownictwa i sądy powszechne. W obliczu obaw wyrażanych przez Komisję Europejską i kanclerz Niemiec Angelę Merkel rząd premier Beaty Szydło i poseł Jarosław Kaczyński, przywódca PiS, będący sam jedną ostateczną instancją decyzyjną w państwie polskim, potępiają „ingerencje z zewnątrz” w sprawy, które ich zdaniem dotyczą wyłącznie Polaków. To rozumowanie lekceważy jednak architekturę systemu egzekwowania prawa europejskiego.
Rzeczywiście, jak obrazowo ujął to minister spraw zagranicznych Witold Waszczykowski w swoim niedawnym wystąpieniu przed posłami, „cała konstrukcja gmachu europejskiego opiera się na fundamentach” zawartych w traktatach. Cała reszta, czyli dziesiątki tysięcy stron norm powstałych w ciągu sześćdziesięciu lat działalności instytucji Unii Europejskiej i regulujących najrozmaitsze kwestie, od minimalnej zawartości masła kakaowego w czekoladzie po procedury wykorzystania funduszy europejskich, to nic więcej niż prawo „pochodne”.
Podstawa prawna wszystkich tych norm leży w tak zwanych źródłach prawa „pierwotnego”, czyli w słynnych traktatach podpisanych i ratyfikowanych dobrowolnie przez państwa członkowskie Unii, w tym Polskę. Traktaty rzymskie, przyjęte 25 marca 1957 r., obchodzą właśnie w tę sobotę 60. rocznicę. Choć w tamtym czasie wśród założycieli Wspólnot Europejskich nie mógł się znaleźć żaden przedstawiciel Polski, traktaty rzymskie wiążą również Polskę, gdyż stanowią część traktatu akcesyjnego zatwierdzonego w 2003 r. w wyniku referendum, w którym poparła go większość polskich obywateli.
UE nie dysponuje własnym przymusowym środkiem egzekwowania prawa
Jak jednak zagwarantować, że Polska i inne państwa członkowskie wywiążą się z podjętych zobowiązań? W przeciwieństwie do Związku Radzieckiego, z którym niektórzy politycy czasem porównują UE, „Bruksela” nie ma ani własnej policji, ani armii zdolnej wymusić przestrzeganie prawa wspólnotowego. Komisja Europejska może nakładać sankcje finansowe na państwa członkowskie, a Trybunał Sprawiedliwości je skazywać, ale żadna z instytucji wspólnotowych nie dysponuje przymusowym środkiem egzekucji.
W istocie władza stosowania takich instrumentów (w granicach terytorium państwa) oraz immunitet wobec egzekucji prowadzonych przez inne państwo – lub inny organ zewnętrzny, na przykład instytucję europejską – należą do atrybutów państw w pełni suwerennych. W czasach zimnej wojny w bloku wschodnim obowiązywała koncepcja „suwerenności ograniczonej”, która posłużyła m.in. do uzasadnienia interwencji sił zbrojnych Układu Warszawskiego w Czechosłowacji w 1968 r., bez otwartego przyznania, że kraje obozu socjalistycznego były jedynie satelitami ZSRR. Gdyby ktoś zadawał sobie takie pytanie, w Unii Europejskiej nie istnieje żadne podobne zagrożenie.
Prawdą jest jednak, że państwa członkowskie UE zrzekły się części swojej indywidualnej suwerenności. Bez tego gestu Unia po prostu nie mogłaby funkcjonować. Francja mogłaby zakazać przedsiębiorstwom zatrudniania pracowników delegowanych, Wielka Brytania nie przyznawać stypendiów studentom zagranicznym, a Niemcy nie zezwalać na wprowadzanie do obrotu piw, które nie spełniają bardzo restrykcyjnych kryteriów określonych w dekrecie o czystości piwa z 1516 r.
Tak jak Odyseusz dobrowolnie zgodził się na związanie rąk, by nie ulec śpiewowi syren, rządy muszą ograniczyć swoją swobodę działania, aby osiągnąć cele wyznaczone wspólnie w UE. Wreszcie należy przypomnieć, że wszystkie decyzje „wspólnotowe” są przyjmowane przez same państwa członkowskie, najczęściej w drodze konsensusu i bez potrzeby przeprowadzania formalnego głosowania.
Aby jednak nie powierzać instytucjom wspólnotowym i ponadnarodowym przymusowego mechanizmu egzekwowania prawa, rządy krajowe zaakceptowały kompromis między koniecznością poszanowania indywidualnej suwerenności każdego państwa członkowskiego a wolą uczynienia z Unii skutecznej organizacji, zdolnej do wypełniania zadań, które te same państwa wspólnie jej powierzają.
Krajowe organy wykonawcze są zobowiązane stosować prawo europejskie
To rozwiązanie, oparte na zapisanej w traktatach zasadzie lojalnej współpracy między UE a państwami członkowskimi, nie tworzy nowego organu wykonawczego, lecz wymaga od organów wykonawczych na szczeblu krajowym (sądów, policji, administracji…), aby stosowały prawo europejskie. Na przykład jeśli Komisja Europejska lub Trybunał Sprawiedliwości orzeknie o zwrocie pomocy publicznej udzielonej z naruszeniem przepisów wspólnotowych, to samo, nadmiernie hojne państwo będzie musiało odzyskać nienależne środki od przedsiębiorstwa, które z nich skorzystało.
Ta pozorna schizofrenia wynika z „pionowego” charakteru znacznej części przepisów prawa europejskiego, to znaczy z tego, że tworzą one prawa i obowiązki nie między osobami prywatnymi (sytuacja „pozioma”), lecz między osobami prywatnymi a państwami. Z tego wynika, że wiele sporów dotyczących przepisów wspólnotowych ma również taki „pionowy” charakter. Tymczasem wobec braku prawdziwie europejskiego mechanizmu egzekwowania prawa to państwa muszą często gryźć własny ogon.
Trzeba do tego dodać, że tylko niewielka część wszystkich takich sporów jest rozpatrywana w Brukseli lub Luksemburgu, ponieważ możliwości zwracania się osób prywatnych bezpośrednio do Komisji Europejskiej lub Trybunału Sprawiedliwości są bardzo ograniczone. W rzeczywistości to sędziowie krajowi są pierwszymi sędziami prawa europejskiego. Jest więc więcej niż zrozumiałe, że ich los w najwyższym stopniu interesuje instytucje wspólnotowe.
Gdy zagrożona jest niezależność sądownictwa w państwie członkowskim, sędziowie mogą w dodatku nie móc orzekać na niekorzyść własnego rządu, nawet gdy rząd nie ma racji w świetle norm prawa. Sędziowie mogliby się bowiem obawiać represji, na przykład hamowania kariery lub postępowań dyscyplinarnych. Po lekturze projektu reformy sądownictwa i niektórych wypowiedzi kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości trudno twierdzić, że to ryzyko jest jedynie hipotetyczne.
Doprowadzić do końca procedurę ochrony praworządności
Jakie mogą być konsekwencje ograniczenia niezależności sądownictwa? Formalnie władze polskie nadal wdrażałyby do wewnętrznego porządku prawnego dyrektywy przyjmowane w Brukseli, gdyż każde uchybienie w tym zakresie pozwoliłoby Komisji Europejskiej wszcząć bezpośrednio postępowania przeciwko państwu polskiemu.
Na poziomie operacyjnym, na przykład w administracji, rząd mógłby jednak blokować stosowanie środków uznanych za szkodliwe lub odwrotnie, wymuszać okólnikami stosowanie praktyk niezgodnych z prawem wspólnotowym. Osoby poszkodowane, które następnie zwróciłyby się do sądów administracyjnych o zadośćuczynienie, miałyby niewielkie szanse na uzyskanie wyroku „zgodnego z prawem”, ponieważ sędziowie nie są zobowiązani do zadania pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości w Luksemburgu, jeśli uznają, że prawo europejskie jest wystarczająco jasne. Łatwo sobie wyobrazić, że pod naciskiem przełożonych sędziowie nie będą mieć wątpliwości co do zgodności z prawem wspólnotowym wykładni dokonanej przez administrację, a zanim wkroczy instancja wyższa, upłynie kilka lat.
Taka sytuacja jest tym bardziej niebezpieczna, że ze względu na same kompetencje i cele Unii stronami takich sporów są często osoby z zagranicy, które kwestionują na przykład legalność środków protekcjonistycznych niezgodnych z czterema wielkimi swobodami jednolitego rynku. Jeśli okaże się, że w Polsce sądy przestają egzekwować prawo europejskie, a Komisja Europejska pozostaje wobec tego problemu bezsilna, istnieje poważne ryzyko reakcji łańcuchowej w innych państwach członkowskich, które przyjmą jednostronne środki odwetowe.
Podczas gdy polska dyplomacja deklaruje dziś sprzeciw wobec Europy wielu prędkości w imię obrony jedności UE, nieprzestrzeganie zasady lojalnej współpracy stanowi pod tym względem zagrożenie znacznie groźniejsze. Mogłoby nawet doprowadzić do końca wielkiego projektu wspólnotowego, gdyż bez własnego przymusowego mechanizmu egzekwowania prawa i dobrej woli państw-stron same traktaty nie są warte więcej niż papier, na którym je wydrukowano.
Prezes PiS Jarosław Kaczyński, z wykształcenia prawnik, powinien rozumieć, że dla dobra Unii i Polski Komisja Europejska musi wtrącać się w sprawy, które „jej nie dotyczą”, oraz że procedury ochrony praworządności należy prowadzić tak daleko, jak to możliwe. W ten sposób Komisja wykonuje dokładnie funkcję, którą powierzyły jej wszystkie państwa członkowskie: bycie „strażniczką traktatów”. A te są rzeczywiście, jak zauważył minister Witold Waszczykowski, fundamentem Unii.